糧食增長、城市建設(shè)與招商引資都在爭地，平墳增加3萬畝地，建設(shè)機(jī)場就要1.5萬畝
本報記者 梁為 發(fā)自河南周口
2012年12月的最后幾天，河南省周口市練集鎮(zhèn)下了一場小雪，雪化后，田里翠綠的麥苗掩住了平墳后留下的痕跡。
從2012年3月起，在河南省周口、洛陽、南陽、商丘四個試點(diǎn)市掀起了一場轟轟烈烈的“平墳復(fù)耕運(yùn)動”。
而將這場運(yùn)動視為“一場革命，絕無退路”的周口市則是這場運(yùn)動的中心。至今，在半年多的時間里，周口市農(nóng)田間的350多萬座墳頭已被平遷234.6萬座，按計劃，剩下的近120萬座將在2013年3月前完成。
而按河南省政府的計劃，則擬將周口市樹立為“平墳復(fù)耕”的典型，向全省推廣、實行。
但是，隨著2012年11月16日國務(wù)院發(fā)布第628號令，對《殯葬管理條例》第二十條進(jìn)行修改，刪除了其中的“拒不改正的，可以強(qiáng)制執(zhí)行”條款，以及12月26日，農(nóng)業(yè)部的表態(tài)“河南平墳愿望雖好，但沒有尊重農(nóng)民意愿，方法欠妥當(dāng)”，這場運(yùn)動逐漸陷入了沉寂。
而隨著政治氣候的變化，處于這場運(yùn)動中的人，從政府官員、農(nóng)民、反對者到外界輿論，也轉(zhuǎn)入了觀望態(tài)度。
在這個時間點(diǎn)，對地方政府以土地謀發(fā)展的思路下催生出的這場平墳運(yùn)動，從其源起、發(fā)展、高潮，到其根本邏輯，值得思考。
一場“革命”的興起
2011年11月，商水縣練集鎮(zhèn)朱集村的村民們發(fā)現(xiàn)河南省領(lǐng)導(dǎo)一行出現(xiàn)在村子邊的鄉(xiāng)道上。他們看到，陪同省領(lǐng)導(dǎo)的除了有周口市和商水縣的官員外，還有他們的村支部書記、村長朱偉。
河南省領(lǐng)導(dǎo)在這次調(diào)研中，“看著田里的墳頭，‘針對平原農(nóng)區(qū)耕地墳頭多的情況，提出實施殯葬改革，推進(jìn)平墳復(fù)耕’”。省領(lǐng)導(dǎo)發(fā)言完畢后，周口市與商水縣的官員也隨即對平墳復(fù)耕作了表態(tài)。最后說話的是朱偉。這名退伍軍人當(dāng)著眾多官員的面說：“我能叫它這田里一個墳頭也沒有�！�
從后面的事件發(fā)展來看，省領(lǐng)導(dǎo)出現(xiàn)在朱集村附近絕對不是出于偶然的。而殯葬改革在河南于幾年前便提出，只是幾年間一直進(jìn)展緩慢。
2012年3月，周口市委、市政府發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)殯葬改革的意見》的1號文件。
1號文件里提到：全市基本農(nóng)田里現(xiàn)有350多萬墳頭，占耕近5萬畝……要用3年時間完成農(nóng)村公益性公墓全覆蓋，使火化率達(dá)到100%，徹底遏制偷賣亂葬和骨灰二次裝棺，不再出現(xiàn)新墳頭，逐步取消舊墳頭。
周口市將商水縣定為市內(nèi)殯葬改革試點(diǎn)縣。
不久，商水縣設(shè)定了三年計劃：2012年年底前完成30%以上平墳復(fù)耕任務(wù)，明年再完成40%，后年全部消滅墳頭。
3月13日，商水縣召開全縣殯葬改革動員大會，參會人數(shù)多達(dá)3萬人，并通過縣里的電視臺進(jìn)行直播。動員大會次日，開始了為期一個月的殯葬改革宣傳月。
在宣傳月里，商水縣全縣共印發(fā)宣傳資料26.9萬余份，懸掛街聯(lián)5500多幅，張貼臨時標(biāo)語6.3萬多條，刷寫永久性標(biāo)語3640幅。小學(xué)生被要求回家宣傳政策，一支由退伍兵為主的殯葬改革執(zhí)法大隊宣布成立，65輛宣傳車在商水縣內(nèi)的鄉(xiāng)道上進(jìn)行廣播宣傳。
宣傳月結(jié)束后，便是行動的開始。
此時，商水縣將轄區(qū)內(nèi)的28個行政村定為試點(diǎn)，朱集村成了試點(diǎn)中的試點(diǎn)。
朱集村的目光聚焦在朱偉身上。
2012年5月28日，朱偉扛著鋤頭，拎著鐵鏟出現(xiàn)在自家的田里。幾乎所有的村民都走出來圍觀，看他如何平農(nóng)田里自家的祖墳。但朱偉并沒有猶豫，他率著家人，除了他父親的墳外，在一天之內(nèi)平了自家的28個祖墳。而后，在這天下午的村民大會中，他對村民們發(fā)出最后通牒：限5月29日一天，要求村民自己平墳。
5月29日，朱集村下轄7個自然村中平掉了全部的1043個墳頭。
商水經(jīng)驗
小小的朱集村立刻吸引了全周口市的目光。
周口市各地的基層干部、群眾代表紛紛前往朱集村參觀學(xué)習(xí)。由于前來參觀的人太多了，朱偉一個人講不過來，臨時又增加了6名講解員，幾名鎮(zhèn)干部也加入進(jìn)來。
而在朱集村的示范效應(yīng)下，商水縣28個試點(diǎn)行政村也一一將平墳復(fù)耕“順利推進(jìn)”。
在試點(diǎn)期間，28個村共“平遷墳頭20035座，實現(xiàn)了試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)20.5公里主干道沿線6萬畝農(nóng)田內(nèi)無墳頭”。
6月29日，周口市殯葬改革現(xiàn)場會在商水縣召開，朱偉作為兩名典型之一上臺發(fā)言。會上，市長岳文�？偨Y(jié)稱，朱偉和另一名典型的發(fā)言代表了現(xiàn)階段殯葬改革的先行做法和探索實踐，呈現(xiàn)出力度很大、效果很好、沒有后遺癥、信心足、干勁大等特點(diǎn)，鞏固了成果，擴(kuò)大了戰(zhàn)果，并要求全周口市都學(xué)習(xí)商水縣在“平墳理論宣傳、干部帶頭和經(jīng)驗推廣”方面的先進(jìn)方法。
在這次現(xiàn)場會上，商水縣被樹立為平墳復(fù)耕的先進(jìn)典型，拿到了第一筆10萬元的獎勵。
也是在這次現(xiàn)場會上，岳文海提出“獎懲要兌現(xiàn)”。這句話的背景是，周口市各縣市針對平墳復(fù)耕運(yùn)動早已制定出財政和行政上的雙重獎懲辦法。
其中商水縣在《平墳復(fù)耕工作實施方案》中明確規(guī)定，對平墳工作表現(xiàn)突出的干部，優(yōu)先提拔重用，對平墳前15名的給予財政補(bǔ)助，工作不力者，情節(jié)輕的受訓(xùn)誡，情節(jié)嚴(yán)重的由縣紀(jì)檢和組織部門分別給予黨政紀(jì)處分和組織處理，取消本人一切評先、晉級、晉升資格，對所在單位進(jìn)行通報批評。
此外，還特別規(guī)定，副科級干部、股級干部、一般人員必須在接到通知后7—15天平掉自家墳頭，并由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)民政部門發(fā)放“平墳證”為準(zhǔn)。
借鑒商水縣的經(jīng)驗?zāi)Ｊ�，周口市�?nèi)其他各縣區(qū)均制定出嚴(yán)厲的獎懲措施。獎勵上包括“現(xiàn)金獎勵”與“人事任命上的優(yōu)先重用”；而處罰，則包括“直接采取組織措施，由紀(jì)檢監(jiān)察部門依法依紀(jì)嚴(yán)肅處理”、“扣減經(jīng)費(fèi)，對一把手進(jìn)行一票否決”、“取消評優(yōu)及電視臺曝光”。
6月29日的現(xiàn)場大會，也變成了“誓師大會”，大會將完時，商水、淮陽、西華、鄲城、太康、鹿邑等縣的縣長紛紛表決心，要“用1年的時間完成3年的任務(wù)”。
2012年12月28日，周口市委宣傳部一名工作人員在電話采訪中對記者說：“說實話，一開始很多人都不愿意平自家的祖墳，但作為干部，我們每個人都沒有選擇，只能遵從指令回家平墳�！�
于是，在扶溝縣舉辦的“殯葬改革暨平墳復(fù)耕演講比賽”中，“民眾踴躍參加，激情洋溢”地宣傳自身平自家祖墳的經(jīng)驗與感想，而一名從新疆坐飛機(jī)回家鄉(xiāng)平墳的共產(chǎn)黨員的事跡出現(xiàn)在《周口日報》上。
朱集村村民朱貴開對記者說：“我不愿意平墳，但又能怎么樣呢？他們說如果不主動平墳，除了開推土機(jī)來之外，還說要給你取消農(nóng)田補(bǔ)助款與征收農(nóng)業(yè)稅。我們農(nóng)民懂什么？”
由此，自2012年3月1號文件出臺始至11月初，在這場風(fēng)風(fēng)火火的強(qiáng)制性的平墳復(fù)耕運(yùn)動中，周口市共花費(fèi)平墳經(jīng)費(fèi)5378.2萬元，“平遷墳頭234.6萬座，增加耕地3萬畝”。
11月6日，河南省深化殯葬改革工作推進(jìn)會在周口召開，會上，省有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)向周口市頒發(fā)因殯葬改革工作成效顯著而獎勵的300萬元獎金。
“不會因為爭議而停止平墳”
2012年5月3日，河南省政協(xié)常委、民革河南省委委員趙克羅發(fā)表微博：“某省領(lǐng)導(dǎo)路過南陽，見高速公路沿線墳頭較多，遂要求鏟平南陽區(qū)域所有墳頭，通知已在南陽市政府傳達(dá)至鎮(zhèn)平縣。
南陽市政府也緊急召開新聞發(fā)布會，宣稱之所以統(tǒng)計領(lǐng)導(dǎo)干部祖墳，是為了讓這些干部帶頭。
經(jīng)媒體報道后，“副處級以上干部不用平墳”已成輿論焦點(diǎn)。外界對于河南“平墳復(fù)耕”質(zhì)疑也逐漸強(qiáng)烈，并歸結(jié)為兩點(diǎn)：一是周口平墳事件在法律上是沒有依據(jù)的；二是平墳所用手段簡單。
在2012年5月至11月的半年時間里，國內(nèi)眾多媒體對河南平墳質(zhì)疑聲不斷。甚至，眾多“體制內(nèi)”的名人也向平墳運(yùn)動發(fā)炮，這包括《人民日報》記者張永恒、陜西省公安廳副廳長陳里。
獨(dú)立學(xué)者秋風(fēng)說：“平墳運(yùn)動是有悖信仰習(xí)俗，輿論應(yīng)當(dāng)一致反對。強(qiáng)制平墳不合習(xí)俗、不順民情，侵犯了公民的信仰自由權(quán)利。在這場運(yùn)動中，個人的尊嚴(yán)與選擇自由遭到踐踏，但河南的某些官員認(rèn)為，從長遠(yuǎn)來看，民眾的福利是增加的，所以必須以行政的命令強(qiáng)制執(zhí)行，這種功利主義是當(dāng)前某些政府官員的執(zhí)政思路。它必須停止�！�
但身處漩渦中心的周口市卻似乎不為所動。
一直到11月14日，周口市領(lǐng)導(dǎo)到基層調(diào)研殯葬改革時，“再次對‘典型引路、黨員干部帶頭推進(jìn)平墳復(fù)耕的做法給予肯定’”。
11月中旬，包括清華大學(xué)教授許章潤、北京大學(xué)教授張千帆、北京航空航天大學(xué)教授姚中秋、中國人民大學(xué)教授鄭風(fēng)田等26位學(xué)者發(fā)出聯(lián)名呼吁書，要求河南應(yīng)立即停止正在進(jìn)行的“平墳運(yùn)動”。
11月16日，國務(wù)院發(fā)布第628號令，對《殯葬管理條例》第二十條進(jìn)行修改，刪除了其中的“拒不改正的，可以強(qiáng)制執(zhí)行”。有評論認(rèn)為，新條例取消了民政部門平墳的權(quán)力。
至此，周口市才低調(diào)宣布平墳復(fù)耕暫告一段落。
對于為何開展這樣一項“改革”，周口市副市長劉國連曾說：“如果不下決心推進(jìn)殯葬改革，大力推行火葬，那么，死人與活人爭土地、爭資源的問題將日益嚴(yán)重�！�
中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授鄭風(fēng)田則說：“平墳運(yùn)動名義上為‘復(fù)耕’，實為‘賣地’，‘縣產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)亟待西擴(kuò)’才是平墳運(yùn)動的真實理由，通過平墳搞來的土地就可趁機(jī)拿來征地，進(jìn)一步招商引資，制造GDP。周口平墳與其他地區(qū)的填海造地、削山造城并無區(qū)別，都是出于土地財政的需要�！�
平墳的邏輯與賬本
周口素有豫東糧倉之稱，2011年，周口市糧食產(chǎn)量為74.7億公斤，位列河南省第一位。但這個第一卻是來自高密度的人口分布。周口全市人口1238萬，耕地總面積1200多萬畝，人均耕地不足1畝。而據(jù)2009年的數(shù)據(jù)，周口市的人均國民生產(chǎn)總值、人均可支配收入、人均純收入均居河南省倒數(shù)第一位。
鄭風(fēng)田說：“這反映出靠種地是掙不了錢的，也增加不了GDP。所以，周口市官員所稱的用地方式轉(zhuǎn)變就是把農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)用地，進(jìn)行招商引資，創(chuàng)造GDP。”
2012年5月，周口市市長岳文海在其發(fā)表的一篇名為“加快轉(zhuǎn)變土地利用方式，奮力推進(jìn)富民強(qiáng)市新跨越”的文章中寫道：當(dāng)前全市正處于加快推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵時期，一批穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重大項目急需落地。可以預(yù)見，“十二五”期間，全市建設(shè)用地需求將集中噴發(fā)，建設(shè)用地供求矛盾將更加突出，土地問題將成為貫穿全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展始終的全局性、戰(zhàn)略性問題。
而在同月周口市人大所通過的《周口市政府工作報告》中則可以看到：在“十二五”期間，包括建成周口通用機(jī)場，周口至南陽的高速公路，建成中心城區(qū)至項城、淮陽、西華的快速通道……
其中，僅機(jī)場建設(shè)就需要用地1.5萬畝。
而按照河南省的要求，《周口市土地整體利用規(guī)定》確定，周口的耕地保有量到2020年增加7500畝。如此，保持糧食增長需要地，城市建設(shè)需要地，招商引資也需要地，周口市對土地之渴求可見一斑。
所以，外界普遍認(rèn)為，周口市積極平墳，并不是為了復(fù)耕，而是以增加用地的方式，利用我國土地管理規(guī)定中的“增減掛鉤”條例，將增加的耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。而在2011年9月，國務(wù)院發(fā)布支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的指導(dǎo)意見，允許河南探索開展“人地掛鉤”政策試點(diǎn)。比起過去只能在縣域內(nèi)進(jìn)行的“增減掛鉤”，新政最大的突破在于，允許新增建設(shè)用地指標(biāo)的跨縣流轉(zhuǎn)。
2012年11月，周口市一下轄縣負(fù)責(zé)人向媒體表示，該縣平墳所增的3000多畝地，已經(jīng)作為“新增耕地”呈交周口市，由其統(tǒng)一向河南省國土資源廳申請“增減掛鉤”指標(biāo)。
如此一來，周口市借平墳復(fù)耕增加的3萬畝耕地，很快便可以“置換”出3萬畝建設(shè)用地。
周口市國土資源局一名官員向媒體表示：“現(xiàn)在(將平墳復(fù)耕所得的3萬畝耕地)全都作為新增耕地上報省國土廳了，但不知是否會得到批準(zhǔn)……多少批一些也是好的�！�
周口市是整個河南的縮影。
直至2010年，河南城鎮(zhèn)化率只有37.7%，遠(yuǎn)低于全國49.68%的平均水平，居全國倒數(shù)第五位。城鎮(zhèn)化發(fā)展需要土地，尤其是可做工業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)的建設(shè)用地。
而出于保糧考慮，近年來，中央批給河南的新增建設(shè)用地指標(biāo)每年只有25萬畝左右，而根據(jù)河南自身的建設(shè)規(guī)劃，其每年土地指標(biāo)缺口在50萬畝以上。
鄭風(fēng)田說：“傳統(tǒng)的土地復(fù)墾、土地整理在河南已空間不大，平墳復(fù)耕、建設(shè)農(nóng)村新社區(qū)讓農(nóng)民‘上樓騰地’便是政府能找到的不多的辦法之一。這就是所謂的活人與死人爭地�！�
公墓與農(nóng)村新社區(qū)
“建公墓是把死人集中起來，建農(nóng)村新社區(qū)則是把活人集中起來，兩者都是為了爭地�！�
2012年12月29日，記者來到了朱集村新建的雙龍灣公墓。公墓位于朱集村東北面，占地約60畝。這個作為平墳復(fù)耕的配套公墓，是從當(dāng)?shù)剞r(nóng)民手里征收農(nóng)田建成的。
墓園里每塊墓地約1平方米，售價500元。
記者看到，墓園里已經(jīng)有了一些墳，而在公墓正中央，有一個墳?zāi)古c其他不太一樣，它兩邊的間距比其他墓要寬一些。一名不愿具名的朱集村村民對記者說：“那是村長朱偉父親的墳。全村就這一個墳不需要平，而公墓就是以這個墳為中心圍起來的。”
而在墓園西面一公里遠(yuǎn)處，是正在建設(shè)中的農(nóng)村新社區(qū)。在那里，幾百棟兩層樓的混凝土架構(gòu)的小樓房已經(jīng)初具雛形，這些樓房由當(dāng)?shù)卣顿Y建設(shè)，樣式統(tǒng)一，顯得排列整齊。記者看到，一些正在修建或裝修，而有一小部分已經(jīng)有村民入住。
據(jù)河南官方發(fā)布的數(shù)據(jù)，河南省內(nèi)已經(jīng)“初步建成新型社區(qū)近300個”。這便是此300個中的一個。
當(dāng)?shù)氐囊幻迕駥τ浾哒f：“入住前要向政府購買，一棟要十多萬，不夠錢的話，也可以分期付款。現(xiàn)在入住的村民還不太多，但等建好后，政府會采取方法讓農(nóng)民入住�！�
而對于已經(jīng)平掉的祖墳，這名村民說：“平墳平的只是墳堆，并沒有將地下的棺材和尸骨挖出，如果將來政策變了，估計很多人會重新把墳堆起來。很多人都在觀望�！�
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