2005年8月4日，國務(wù)院法制辦主任曹康泰一行抵達(dá)我市，就天水申報(bào)“較大的市”前來考察，并聽取了市政府關(guān)于申報(bào)“較大的市”的工作匯報(bào)。曹康泰在聽取匯報(bào)后，對(duì)天水的申報(bào)舉措及所做的工作予以充分肯定，并表示，將積極支持天水申報(bào)“較大的市”的工作。
陳飛/圖
改革開放以來，我市的國民經(jīng)濟(jì)、城市建設(shè)等方面都有了質(zhì)的飛躍，這些均為我市申報(bào)“較大的市”奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。圖為城市一角。
在開始本文采訪時(shí)，市政府法制辦主任雷陸和告訴記者這樣一件事，一位外商在蘇州和常州兩地進(jìn)行考察時(shí)發(fā)現(xiàn)，常州給了外商很多優(yōu)惠政策，而蘇州沒有提供多少優(yōu)惠條件，只是說如果外商在蘇州進(jìn)行投資，他們將有地方法規(guī)為投資商提供保障。最終，這位外商選擇了在蘇州進(jìn)行投資。這件事讓常州人再次抱憾沒有爭(zhēng)取到“較大的市”。
“所謂較大的市，是一個(gè)立法上的概念。指的是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，可以制定地方性法律與規(guī)章的城市。”市人民政府法制辦主任雷陸和介紹說。
一
“一個(gè)城市如果具有立法權(quán)，將對(duì)這個(gè)城市的改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)起到很大的促進(jìn)作用，并大大提高其在全國的知名度。但是對(duì)于有特色的城市來說，就有著國家法津覆蓋不到的問題。”雷陸和說。
據(jù)了解，自1984年開始，國家先后批準(zhǔn)了19個(gè)城市為較大的市，如唐山、大連、齊齊哈爾、青島、無錫、洛陽、重慶(成為直轄市之前)、寧波、本溪、蘇州、徐州等。但是自1994年之后，國務(wù)院再?zèng)]有審批新的“較大的市”，但這并沒有阻止申報(bào)者的熱情。1993年以來，常州、溫州、荊州、大慶、宜昌、張家口、保定、泉州、佛山等20多個(gè)中等城市在積極申報(bào)“較大的市”�，F(xiàn)在，西北五省區(qū)有三個(gè)城市申請(qǐng)“較大的市”：甘肅的天水、陜西的寶雞和新疆的克拉瑪依。我市是全國申報(bào)城市中的第24家，在西部省區(qū)中申報(bào)較早。
今年8月3日，國務(wù)院法制辦主任曹康泰一行來我市就天水申請(qǐng)“較大的市”前來考察，并聽取了市政府關(guān)于申報(bào)“較大的市”的匯報(bào)工作。與此同時(shí)，市內(nèi)各媒體幾乎同時(shí)報(bào)道了這一消息，從而將我市申請(qǐng)“較大的市”這一目標(biāo)從政府范圍呈現(xiàn)在全市人民面前，成為我市三百多萬人心中的一件大事。
二
綜觀全國18個(gè)“較大的市”，存在諸多共性之處：一是地理位置優(yōu)越，輻射能力強(qiáng)；二是歷史積淀豐富，文化遺產(chǎn)多；三是建設(shè)成就顯著，發(fā)展?jié)摿Υ�；四是�?duì)外交流密切，開放程度高；五是社會(huì)和諧安定，整體環(huán)境好；六是重視法制建設(shè)，工作基礎(chǔ)扎實(shí)。
天水到底具備哪些申報(bào)較大的市的條件呢？市政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)人告訴記者，雖然天水經(jīng)濟(jì)比起沿海城市和東部一些大中城市，還有一定差距，但是作為西部較大的一個(gè)歷史文化名城來說，我市是有自己的特色和優(yōu)越條件的。2004年全市國內(nèi)生產(chǎn)總值125.5億元，財(cái)政收入14.23億元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入6426元，農(nóng)民人均純收入1440元。第一、二、三產(chǎn)業(yè)比例為18：40：42，是一個(gè)后發(fā)優(yōu)勢(shì)非常明顯的城市。同時(shí)天水市位于甘肅省東南部，地處祖國陸地版圖的幾何中心，地處甘肅、陜西、寧夏、四川四省區(qū)連接地帶，是該地域范圍內(nèi)重要的地級(jí)中心城市。由于其區(qū)位優(yōu)勢(shì)，對(duì)周邊地區(qū)輻射帶動(dòng)作用很強(qiáng)。310、316國道通過市區(qū)，天水軍民兩用機(jī)場(chǎng)、天水至寶雞、天水至定西高速公路等國家、省級(jí)重點(diǎn)工程即將開工建設(shè)，現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)通信體系完善，構(gòu)成了西北地區(qū)和隴東南部的交通樞紐。建市20年來，我市不斷加大城市建設(shè)，城市規(guī)模不斷拓寬，基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善，城市管理水平日趨提高，為申報(bào)“較大的市”奠定了基礎(chǔ)。
市政府經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究室副主任陳葆在接受采訪時(shí)說，建市20年來，天水市委、市政府堅(jiān)持實(shí)施“工業(yè)強(qiáng)市、農(nóng)業(yè)穩(wěn)市、旅游富市、科教興市、依法治市”的發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)揮了天水五大優(yōu)勢(shì)(相對(duì)區(qū)位優(yōu)勢(shì)、加工工業(yè)優(yōu)勢(shì)、旅游資源優(yōu)勢(shì)、農(nóng)副產(chǎn)品資源優(yōu)勢(shì)、勞動(dòng)力資源優(yōu)勢(shì))，調(diào)整四大結(jié)構(gòu)(產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、所有制結(jié)構(gòu)、投資結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu))，大力投入基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、小城鎮(zhèn)三個(gè)建設(shè)，使我市的綜合實(shí)力不斷增強(qiáng)，人民生活水平也在不斷提高。
陳葆說，更能體現(xiàn)較大的市的特點(diǎn)是，天水先后被列為國家科教興市和科技創(chuàng)新試點(diǎn)城市、全國優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)試點(diǎn)城市、國家工業(yè)基地技改重點(diǎn)城市、國家中小企業(yè)社會(huì)融資及社區(qū)發(fā)展示范城市、全國衛(wèi)生綜合改革試點(diǎn)城市等。鑒于我市的特殊市情，沒有地方立法權(quán)無疑影響了天水的進(jìn)一步發(fā)展。經(jīng)過20年的改革試驗(yàn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)得到了迅速發(fā)展，但法制建設(shè)存在滯后性，也帶來了一些現(xiàn)實(shí)性的矛盾，當(dāng)?shù)卣诼殭?quán)范圍內(nèi)又難以解決，所以不利于將改革成果通過制度加以規(guī)范。只有給地方政府賦予了更大的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)只有依法進(jìn)行管理，才能鞏固和發(fā)展改革成果。比如在擴(kuò)大對(duì)外開放和招商引資方面，現(xiàn)在的優(yōu)惠政策即規(guī)范性文件沒有權(quán)威性，常常會(huì)出現(xiàn)政策落實(shí)不到位、投資環(huán)境不寬松，投資者的合法權(quán)益不能得到很好的保障等問題，由于沒有立法權(quán)，不能把一些具有普遍約束力的規(guī)范性文件通過法定程序，采用地方性法規(guī)的形式固定下來，這不利于招商引資。
雷陸和也認(rèn)為吸引外資方面，地方立法權(quán)更為重要。外商在選擇投資地區(qū)時(shí)，并不看重地方政府的政策性文件，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為政策易變，所以更關(guān)注本地區(qū)的法制環(huán)境，優(yōu)惠政策是否能得到法律保障。
陳葆還介紹說，我市非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿ο喈?dāng)大，如果有了立法權(quán)，也就能制定一些有利于保護(hù)和發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)的地方法規(guī)，從而促進(jìn)天水經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)的調(diào)整，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展。
三
我國地域遼闊，各地情況千差萬別，國家的法律、法規(guī)貫徹到地方，難免存在一定的“盲區(qū)”。在統(tǒng)一法制和準(zhǔn)確執(zhí)行中央政策的前提下，允許并要求各地靈活運(yùn)用政策手段以便形成適宜的小氣候。而“較大的市”與其它城市的最大區(qū)別在于其享有地方立法權(quán)，可以制定一些適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)范性文件，借此規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，以此調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的矛盾。
市人大代表、市人大工法委主任吳正凱說，國家法律是大范圍的、原則性的法律，對(duì)特色地區(qū)和城市來說，都有覆蓋不到的方面。我市在社會(huì)發(fā)展和改革的進(jìn)程中也遇到了由于區(qū)域限制所帶來的如企業(yè)改制、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)、依法行政、人大監(jiān)督等各方面的問題，而我市制定的相關(guān)規(guī)范性的文件，其約束力也是相當(dāng)有限的。
“這種規(guī)范性文件，無論從法律效力、法律依據(jù)，還是規(guī)范監(jiān)督行政行為來講，都是有一定的距離的。因?yàn)闆]有立法權(quán)，我們就無法結(jié)合天水的實(shí)際制定相關(guān)的規(guī)章和地方性法規(guī)�！眳钦齽P說。
吳正凱還介紹，由于沒有地方立法權(quán)，對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化建設(shè)中遇到的一些問題和矛盾，就不能快速、高效地解決。比如說我市在麥積山申報(bào)世界文化遺產(chǎn)時(shí)，由于沒有這方面的保護(hù)法規(guī)，人大20多位代表提請(qǐng)省人大，才由省人大制定出現(xiàn)在《甘肅省麥積山風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)管理?xiàng)l例》，這個(gè)過程是比較繁復(fù)、耗時(shí)較長(zhǎng)的。在我市今后的發(fā)展中，還會(huì)遇到相同或類似于這樣的事例，如果我們爭(zhēng)取到了立法權(quán)，我們市級(jí)人大就可以自己制定一些有利于經(jīng)濟(jì)開發(fā)和保護(hù)文化旅游資源的法規(guī)來。
市委黨校法學(xué)教研室副主任何李辰說，有了地方立法權(quán)，對(duì)于地方人大把握全局、充分行使監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能有很大的意義。人大就不會(huì)只是圍繞事務(wù)性的工作，就要綜合考慮地方經(jīng)濟(jì)及立法的全面發(fā)展和建設(shè)，就有了把握全局的責(zé)任。其人民代表更能充分發(fā)揮參政議政的作用，參與立法表決，對(duì)人民代表在各方面的要求也就更高了，從而也會(huì)帶動(dòng)和提高全民的法律意識(shí)，對(duì)促進(jìn)地區(qū)法制性建設(shè)有重大意義。
法制辦主任雷陸和也表示，把法制建設(shè)作為提高執(zhí)政能力的關(guān)鍵來抓已成為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的共識(shí)，地方法規(guī)的健全將會(huì)有效遏制行政不作為、行政亂作為、行政晚作為的現(xiàn)象，推動(dòng)依法行政，建設(shè)法制政府，實(shí)現(xiàn)從全能政府向有限政府，從管制政府向服務(wù)政府，從權(quán)力政府向責(zé)任政府的轉(zhuǎn)型。
四
我市申報(bào)“較大的市”的工作自2000年6月啟動(dòng)，市四大組織和相關(guān)部門做了大量扎實(shí)有效的工作，邀請(qǐng)有關(guān)部門負(fù)責(zé)人和專家學(xué)者召開申報(bào)“較大的市”工作論證會(huì)，從多側(cè)面、多角度對(duì)申報(bào)工作的必要性、可能性及利弊得失進(jìn)行了充分論證。專門派人去國務(wù)院法制辦及河北保定市進(jìn)行了考察咨詢。并曾多次邀請(qǐng)國務(wù)院法制辦來我市進(jìn)行考察。
依法治市已是我市各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的共識(shí)，我市已連續(xù)十年在全省法制建設(shè)中，走在全省的前列，今年被評(píng)為全國治安管理先進(jìn)城市。2004年，我市被中央電視臺(tái)評(píng)為“最具西北風(fēng)情的西部名城”。
在談到我市執(zhí)法中存在的問題時(shí)，雷陸和說，我市于2003年在全省率先開展了改革城市管理綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作，成立了市區(qū)兩級(jí)城市管理綜合行政執(zhí)法局，建立了180人的城管執(zhí)法隊(duì)伍，經(jīng)過近兩年的隊(duì)伍建設(shè)和管理體制的不斷完善，使城市管理中多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的問題得到有效解決，城市面貌有了很大改觀。不可否認(rèn)，我們的執(zhí)法隊(duì)伍中有些法制人員素質(zhì)比較低，執(zhí)法行為不夠規(guī)范，在執(zhí)法過程中，存在著監(jiān)督力度不夠、不嚴(yán)的事實(shí)。沒有科學(xué)的設(shè)置監(jiān)督機(jī)制，依法行政的力量有些薄弱，社會(huì)的法制化管理水平有待明顯提高，但這些都是內(nèi)部管理機(jī)制的問題，并不影響我市的申報(bào)工作。
作為申請(qǐng)較大的市的主要執(zhí)行部門，雷陸和說，他們覺得肩上的擔(dān)子很沉重，“但我們不會(huì)放棄這一目標(biāo)�！崩钻懞驼f。雖然從城市規(guī)模和經(jīng)濟(jì)實(shí)力上，我市和一些正在申請(qǐng)的兄弟城市存在一定的差距，但是，我市在特色城市和區(qū)域位置中占有一定的優(yōu)勢(shì)，在這次國家批準(zhǔn)較大的市向西部?jī)A斜的政策中，如果能體現(xiàn)區(qū)域平等，給甘肅一個(gè)指標(biāo)，我市作為全省的第二大城市，是很有希望的。
在談到我市還存在哪些不足時(shí)，雷陸和不無憂慮地說，無論從經(jīng)濟(jì)實(shí)力還是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，天水比起中東部地區(qū)的一些大中城市和毗鄰寶雞，都存在一定的差距。城市交通現(xiàn)狀在全省處于劣勢(shì)位置，水資源不足，供水設(shè)施滯后，排水不暢，城市防災(zāi)能力弱，城市規(guī)模還有待提高，其管理水平須進(jìn)一步加強(qiáng)。
我市雖是個(gè)旅游大市，但是旅游業(yè)一直處于半睡眠狀態(tài)，很多旅游資源并沒有真正開發(fā)利用，離我們提出的“旅游富市”的目標(biāo)還很遠(yuǎn)。從現(xiàn)狀看，我市呈現(xiàn)出第二產(chǎn)業(yè)后勁明顯不足，第三產(chǎn)業(yè)相對(duì)落后的局面，省內(nèi)第二的位置危如累卵，而且經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距也在迅速拉大，猶如疲牛負(fù)重爬坡，正面臨嚴(yán)峻的考驗(yàn)與挑戰(zhàn)。
五
采訪中，不少市民還對(duì)我市城市建設(shè)、規(guī)劃等方面缺乏前矚性，沒有超前意識(shí)對(duì)申報(bào)“較大的市”可能帶來的影響表示憂慮。一些上了年紀(jì)的市民認(rèn)為，天水在城市建設(shè)規(guī)劃時(shí)要突出自己的歷史文化名城特色，解決好保護(hù)和開發(fā)的問題，對(duì)于老街區(qū)的保護(hù)，應(yīng)進(jìn)一步加大力度。
“城市建設(shè)要有規(guī)劃，既然有了規(guī)劃，就要按照總體規(guī)劃搞建設(shè)�！币晃徊辉竿嘎缎彰耐诵莞刹扛嬖V記者，過去，光明巷往東沿南城根規(guī)劃建一條街道，后來有開發(fā)公司在這條規(guī)劃街以東部分搞開發(fā)，建起了住宅樓，這條路也就沒有了。
“到底是建好一座城市重要，還是修一幢住宅樓重要？”這位老干部質(zhì)問，“我們的城建審批部門在審批開發(fā)項(xiàng)目時(shí)，到底看沒看原先的規(guī)劃圖？”
其實(shí)，在向“較大的市”邁進(jìn)的道路上，我市面臨的問題，值得認(rèn)真汲取的教訓(xùn)還不止于此。一位西安游客在談到對(duì)天水的印象時(shí)說，走到天水大街上，兩面擠滿了樓房，沒有空間感，沒有停車位，沒有公共綠地；幾乎所有臨街建筑都是前店后院，在開發(fā)建設(shè)上“農(nóng)民意識(shí)”太濃了。
另外，建筑設(shè)計(jì)造型古板、觀念陳舊，外裝飾色彩單調(diào)，高層建筑與低層建筑布局雜亂，以及規(guī)劃設(shè)計(jì)中不能突出強(qiáng)調(diào)中心街區(qū)功能等等，都對(duì)我市未來的發(fā)展可能造成影響，讓許多市民對(duì)申報(bào)“較大城市”前景表示擔(dān)憂。即使如此，采訪中記者還是感到廣大市民對(duì)我市申報(bào)“較大的市”充滿了期望。畢竟，城市規(guī)模的擴(kuò)大，城市功能的完善，城市人民生活水平的提高，不僅將極大地推動(dòng)天水經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且還將為我們展示一座千年古城嶄新的未來。
配圖：天水在線
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